Структурні реформи у країнах світу

Глобальна фінансово-економічна криза підвела жирну риску під звичним для багатьох країн способом життя. Виявилося, що за вчорашні великі й маленькі «радощі» в борг, сьогодні потрібно платити потрійну ціну. Причому під ударом несподівано опинилися не лише нестабільні й цілком залежні від сприятливої зовнішньоекономічної кон’юнктури країни «третього світу», але й провідні економіки.

Центр прикладних політичних досліджень «Пента»
 
Глобальна фінансово-економічна криза підвела жирну риску під звичним для багатьох країн способом життя. Виявилося, що за вчорашні великі й маленькі «радощі» в борг, сьогодні потрібно платити потрійну ціну. Причому під ударом несподівано опинилися не лише нестабільні й цілком залежні від сприятливої зовнішньоекономічної кон’юнктури країни «третього світу», але й провідні економіки.
 
Через уроки кризи практично всім країнам довелося не лише терміново «затягнути паски», але й розпочати масштабні реформи — насамперед соціального сектору, який стає надто обтяжливим навіть для бюджетів найбагатших країн.
 
Тема структурних соціально-економічних реформ стає все більш актуальною і для України. Це зумовлено не тільки необхідністю подолання причин і наслідків фінансово-економічної кризи. За 20 років незалежності в Україні так і не було проведено якісного оновлення, модернізації економічної та соціальної систем. Соціально-економічне життя країни регулюється еклектичною сумішшю ринкових механізмів та архаїчних, рудиментарних соціальних інституцій, які залишились у спадок від соціалістичної системи й лише частково були адаптовані до нових капіталістичних умов. Країна й досі існує на технологічному та інфраструктурному фундаменті, створеному ще за радянських часів. Ми вже впритул наблизилися до межі його старіння та фізичного зносу, що загрожує ризиками виникнення системної інфраструктурної кризи. Загальні соціально-економічні проблеми ускладнюються тотальною корупцією, яка деформує розвиток усього суспільства — від соціально-економічної сфери до політики й державного управління.
 
Без докорінної економічної й технологічної модернізації ми не зможемо стати конкурентоздатними в сучасному світі. Системних реформ вимагають від України й наші міжнародні партнери. Але ні зовнішня фінансова допомога, ні європейська інтеграція не розв’яжуть проблем країни, якщо не здійснити внутрішні структурні трансформації, оновлення базових механізмів суспільного розвитку.
 
У цьому контексті знов стають актуальними вивчення, аналіз і застосування досвіду реформ, які провели в інших країнах світу. Іноді не потрібно «вигадувати велосипед», а слід адаптувати до наших умов успішний досвід реформ в інших країнах або проаналізувати чужі помилки, щоб не повторювати їх. Саме тому експерти Центру прикладних політичних досліджень «Пента» вирішили дослідити як успішні, так і невдалі сценарії перетворень, що є актуальними й цікавими для України. У доповіді використано й узагальнено аналітичні матеріали та експертні оцінки міжнародних організацій, академічних інституцій і дослідницьких центрів різних країн світу.
 
 
І. Пенсійна реформа
 
Проблема реформування пенсійної системи є актуальною для багатьох країн, у тому числі й членів ЄС. Так, агентство «Standart & Poor’s» оприлюднило доповідь «Глобальне старіння–2010» про демографічне й економічне майбутнє більшості країн світу. Дослідження проводилося в 49 країнах, що разом охоплює понад дві третини населення Землі. Мета доповіді — закликати уряди до кардинальних пенсійних реформ.
 
«У середньому тягар чистого державного боргу може збільшитися до 2050 року до 329 % ВВП у розвинених країнах і 126 % ВВП — у країнах «третього світу», — пишуть автори доповіді. При цьому прогнозні показники співвідношення суверенних боргів до ВВП на 2010 р. становлять 64,5 % ВВП для розвинених країн і 33,4 % ВВП — для країн, що розвиваються. Отже, без відповідних бюджетних коригувань, подальших реформ пенсійної системи й системи охорони здоров’я або структурних заходів для поліпшення потенціалу економічного зростання тягар суверенних боргів більшості розвинених економік досягне безпрецедентного рівня.
 
Слід звернути увагу на те, що найвідчутніше збільшення видатків, пов’язаних з пенсійним забезпеченням, спостерігатиметься в Росії, Україні, Бразилії та Румунії. І це не дивно, оскільки для України й Росії, які успадкували радянську пенсійну систему, ця тема особливо болюча й гостра. Мізерні пенсії, що не можуть забезпечити гідне життя у старості, та вкрай неефективна пенсійна система є причинами значного соціального напруження та важким тягарем для економіки. Натомість, успішна реалізація пенсійної реформи вимагає значних фінансових, інформаційних та інтелектуальних ресурсів і, головне, політичної волі та відповідальності.
 
 
Чилі
 
Пенсійну реформу 1981 р. у Чилі було розроблено Інститутом нормалізації соціального забезпечення й проводили в умовах авторитарного режиму, що унеможливило відмову від реформи.
 
Відповідно до програми реформи, у Чилі було створено систему індивідуального пенсійного накопичення, яка змінила державну розподільну пенсійну систему. У результаті були створені приватні пенсійні компанії (АФП), які у винятковому порядку займалися управлінням пенсійними рахунками (що передбачало ведення рахунків, здійснення інвестицій та виплату пенсій). Юридичну акумуляцію пенсійних коштів здійснював Пенсійний фонд (там зберігалися фінансові ресурси пенсійної системи). Таке розмежування функцій передбачало збереження коштів і унеможливлювало їх використання не за призначенням. Регулювало систему Контрольне управління АФП, яке звітувало міністерству праці Чилі. Ця система передбачала, що кожен працівник в індивідуальному порядку був відповідальний за накопичення своєї пенсії через пенсійні фонди.
 
Пенсійна реформа включала введення трирівневої структури пенсійного забезпечення. Перший рівень передбачав соціальну та мінімальну пенсії. Соціальну пенсію держава надавала людям віком старше 65 років, які не отримували пенсію з інших програм і доходи яких становили 50 % від мінімальної пенсії. Важливим моментом було те, що така програма залежала від наявності ресурсів у бюджеті. Мінімальну пенсію виплачували лише тим особам, які клали гроші на особові рахунки у фонди впродовж 20 років, але не накопичили коштів на мінімальну пенсію. У такому випадку держава дофінансовувала наявні ресурси громадян до розміру мінімальної пенсії.
 
Другий рівень передбачав функціонування пенсійних фондів (АФП), на рахунки яких працівники зобов’язані були вносити 10 % своєї зарплати (щомісяця) до досягнення віку 65 років для чоловіків та 60 років — для жінок. Додатково сплачували 3 % на адміністративні витрати й на пенсію в разі інвалідності або втрати годувальника. Розмір пенсії, яка накопичувалась через такі фонди, залежав не лише від внесків, але й від інвестицій, зроблених за рахунок накопичених коштів. Планувалося, що прибутковість від інвестицій становитиме 4 % річних.
 
Створені фонди мали конкурувати між собою, а вкладник мав можливість змінити фонд за збереження права на накопичений капітал. Держава ввела мінімальний припустимий рівень рентабельності компаній («страхувальна сітка»), що поступово негативно позначилось на конкуренції між компаніями (ті з них, які не могли забезпечити відповідний рівень доходності, припиняли свою діяльність). Відповідно, якщо 1995 р. діяло 25 пенсійних фондів, то 2007 р. залишилося лише 6 таких фондів.
 
Після досягнення пенсійного віку вкладник мав право викупити одну з трьох програм: а) отримувати довічну пенсію щомісяця; б) розбити її виплату на обумовлений період часу; в) отримати кошти в одноразовому платежі за збереження на особовому рахунку суми, що перевищувала 120 % базової пенсії та була не менш ніж 70 % від останнього доходу.
 
Другий рівень пенсійної системи був обов’язковим для всіх, хто мав офіційне працевлаштування. Відповідно, доля самозайнятих, нелегальних і подібних груп працівників у системі пенсійного забезпечення другого рівня лишалася на їх власний розсуд.
 
Третій рівень передбачав добровільні додаткові внески працівників на рахунки у фонди на випадок раннього виходу на пенсію.
 
Початкові результати були досить вражаючими: реформа позитивно вплинула на заощадження та інвестиції, стимулювала розвиток ринку капіталу в країні, дозволила скоротити дефіцит держави на виплату пенсій (від 5 % у 1984 р. до 1,8 % у 2007 р.). Ступінь охоплення населення пенсійною системою постійно збільшувався в період 1982-1997 рр., коли відбувався масовий перехід від державної до приватної системи пенсійного забезпечення. Однак, упродовж 2004-2007 рр. ця тенденція почала знижуватися, і 2007 р. реформа охоплювала лише 60 % населення. Поза пенсійним забезпеченням залишилися переважно жінки, самозайняті (95 % самозайнятих — чверть робочої сили — не здійснювали пенсійного накопичення), неформальні працівники й бідне населення, особливо в сільській місцевості. Реформа лише на 50 % охоплювала працівників з низьким доходом, у той час як для заможної частини населення цей показник становив 80 %.
 
Система індивідуального накопичення в Чилі базувалася переважно на другому рівні. Беручи до уваги, що чилійська економіка характеризувалася високим рівнем безробіття (8-10 %) та міграцією робочої сили між формальним і неформальним секторами економіки, реформа не виправдала очікувань щодо високого показника охоплення населення. З іншого боку, положення про мінімальний рівень рентабельності пенсійних фондів значно скоротило кількість останніх, що зменшило конкуренцію між компаніями. Ще однією проблемою стали високі комісійні стягнення й адміністративні витрати фондів. Було підраховано, що працівники в цілому сплачували 18,4 % заробітної плати на пенсійні внески разом з комісійними стягненнями й адміністративними витратами (причому власне пенсійні внески становили 10 % від зарплати). Високі комісійні були однією з найбільших перепон у пенсійному накопиченні для малозабезпечених верств населення.
 
Вищезазначені фактори, а також нерегулярність виплат деякими працівниками спричинили те, що замість очікуваних 70 % від власного доходу (розрахованих на базі 10 останніх років праці) особа отримувала лише 40 %. Відповідно, пенсія більшості була нижчою від мінімального рівня, що створювало необхідність збільшувати державний фонд мінімального пенсійного забезпечення. Отже, пенсійна система вимагала подальшого реформування.
 
Реформа 2008 р. У березні 2006 р. Президент Чилі Мішель Бачелет зібрала Консультаційну раду з метою переглянути пенсійну реформу. Комітет включав 15 експертів з різним політичним минулим. Після 49 слухань, 73 консультацій з різними організаціями, лідерами та експертами, а також після 3 опитувань громадськості комітет запропонував проект реформи. У липні 2006 р. проект було передано на розгляд у міжміністерський комітет, де його ухвалили без особливих змін. У січні 2008 р. проект реформи був прийнятий Конгресом.
 
Реформою передбачалося ряд основних змін.
 
На першому рівні держава зобов’язувалася забезпечити мінімальною солідарною пенсією всіх громадян (віком старше 65 років), які не мають: а) заощаджень на особових рахунках; б) інших джерел отримання пенсій, а також належать до 60 % найменш забезпеченого населення. Тим, хто має заощадження, держава гарантує часткові виплати, які збільшуються прямо пропорційно рівню накопичення. Максимальний рівень пенсії, передбачений цією програмою, утричі перевищував мінімальну пенсію. Реформування цього рівня пенсійної системи дозволяє в першу чергу запобігти злиднів тим, хто не може зберігати кошти на майбутнє; по друге, держава все ж заохочує до зберігання на рахунках шляхом додаткових надбавок. На другому рівні визначається поступова (уподовж 5 років) обов’язкова участь самозайнятих в індивідуальному накопиченні. Щоб заохотити молодих і нових учасників системи, держава гарантує надбавку у вигляді 50 % до щомісячних заощаджень працівників з низькими доходами протягом перших 2 років. Окрім того, було скасовано фіксовані комісійні та введено аукціон за право фондів обслуговувати клієнтів.
 
Можна очікувати, що нововведення, передбачені реформою 2008 р., збільшать ступінь охоплення населення пенсійною системою, посилять конкуренцію між пенсійними фондами, а також зменшать адміністративні витрати в пенсійних фондах.
 
 
Казахстан
 
Проведення пенсійної реформи в Казахстані може бути для України як взірцем, так і ілюстрацією помилок і недоліків реформування в близькій за соціально-економічною моделлю країні.
 
Реформа в Казахстані почалася 1 січня 1998 р. і була зумовлена тими самими проблемами, які останні роки переживає Україна: старіння населення, дефіцит Пенсійного фонду, скорочення зайнятості в державному секторі, зарплати «в конвертах». За приклад було взято реформи в Чилі.
 
Нове законодавство передбачало, що всі громадяни, які вийшли на пенсію до 1 січня 1998 р., продовжують отримувати пенсію за старою солідарною системою, а решта — пенсію з двох частин: частину — за старою системою відповідно до стажу на 1.01.1998, і частину за новою, накопичувальною — відповідно до зроблених після 1.01.1998 пенсійних накопичень. Близько половини працівників наразі є вкладниками Державного накопичувального пенсійного фонду, решта відраховують кошти до недержавних фондів — відкритих і корпоративних. Кошти вкладників інвестуються компаніями з управління пенсійними активами, реєстрацію й діяльність яких чітко регламентує держава.
 
Кожен працюючий обов’язково перераховує 10 % зарплати до накопичувального фонду. Також можна робити добровільні відрахування (суми до 50 доларів на місяць не оподатковуються). У разі виїзду на постійне проживання за кордон чи смерті вкладника кошти не втрачаються.
 
Один з елементів реформи — ліквідація надвисоких пільгових пенсій. Крім цього, було підвищено пенсійний вік до 58 років для жінок і 62 років — для чоловіків.
 
Сьогодні експерти говорять про недостатню підготовленість реформи: закон було розроблено впродовж року, а ще за півроку реформа вже стартувала. На відміну від Чилі, де працівник міг обрати нову систему або залишитися на солідарній системі, у Казахстані перехід на накопичувальну систему був обов’язковим. Наразі важко оцінити загальну успішність реформи, адже виплати отримує незначна кількість пенсіонерів. Продовжують вдосконалювати законодавство. Проте кошти пенсійних фондів знаходяться в активному обігу казахської економіки. Дохідність пенсійних фондів залишається досить низькою, навіть більше, фонди активно інвестували в ринок житлової нерухомості й постраждали від обвалу цін у 2008-2009 рр.
 
Далі буде.
Dounload PDF

Відгуки читачів